1月12日，上海市公安局靜安分局發(fā)布一則警情通報(bào)稱，在1月11日凌晨4時(shí)王某某一行四人因認(rèn)為路邊候車的陳某某對(duì)其偷拍而產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)，王某某等人上前毆打陳某某造成其鼻骨骨折等輕微傷。警方對(duì)四人分別予以行政拘留和罰款的處罰。

這份警情通報(bào)的前文與其他通報(bào)幾無(wú)差異，但其第二段卻引發(fā)公眾關(guān)注和猜疑，“現(xiàn)因王某某等四人對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定提請(qǐng)行政復(fù)議，公安機(jī)關(guān)依法對(duì)王某某等四人暫緩執(zhí)行行政拘留。下一步公安機(jī)關(guān)將根據(jù)行政復(fù)議結(jié)果依法執(zhí)行”。

據(jù)“@新京報(bào)我們視頻”從權(quán)威信源中獲悉，警情通報(bào)中打人的王某某正是王思聰。因其身份特殊，加之警方在對(duì)其做出行政拘留7日并處罰款500元的處罰后，又對(duì)其予以暫緩執(zhí)行，于是許多人開始質(zhì)疑警方是否就因?yàn)榇蛉苏呤撬悸斏贍斁蛯?duì)其予以特別優(yōu)待。

公眾產(chǎn)生上述質(zhì)疑能夠理解，畢竟實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)在做出行政拘留決定后，一般都會(huì)直接將違法行為人送至拘留所執(zhí)行，抗拒執(zhí)行的還會(huì)使用約束性警械，而做出拘留決定后暫緩執(zhí)行的少之又少。

既然“應(yīng)拘盡拘”是常態(tài)，那么靜安分局在對(duì)思聰少爺做出拘留決定后又對(duì)其暫緩執(zhí)行到底合不合法？靜安分局在本案中又是否存在區(qū)別對(duì)待呢？

一、復(fù)議后停止執(zhí)行還是不停止執(zhí)行？

警情通報(bào)稱，公安機(jī)關(guān)做出暫緩執(zhí)行行政拘留決定的原因是，“王某某等四人對(duì)公安機(jī)關(guān)做出的行政處罰決定提請(qǐng)行政復(fù)議”。此通告一出，馬上就有人列出《行政復(fù)議法》第21條，認(rèn)為靜安分局的做法違法。

根據(jù)該條，“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行；但是，有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：（一）被申請(qǐng)人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（三）申請(qǐng)人申請(qǐng)停止執(zhí)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行的;(四)法律規(guī)定停止執(zhí)行的”。據(jù)此，在通常情形下，當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議并不會(huì)延緩行政決定的效力，除非其具備法律規(guī)定的例外情形，這就是 “復(fù)議不停止執(zhí)行”原則。

這項(xiàng)原則其實(shí)照抄了《行政訴訟法》，該法第56條同樣規(guī)定，“訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行”。又因?yàn)樵?014年修訂過(guò)，所以起訴不停止執(zhí)行的例外相較《行政復(fù)議法》更多，“（一）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（二）原告或者利害關(guān)系人申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的；（三）人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的”。

既然《行政復(fù)議法》規(guī)定的是“復(fù)議不停止執(zhí)行”，靜安分局在對(duì)思聰公子做出拘留決定后原則上就應(yīng)立即執(zhí)行，除非當(dāng)事人申請(qǐng)停止執(zhí)行且復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)其理由合理，或者復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行。但后者因?yàn)橹皇抢猓m用空間并不大，因此以“復(fù)議不停止執(zhí)行”為由，質(zhì)疑靜安分局對(duì)王公子區(qū)別對(duì)待似有一定道理，我的幾個(gè)法大同事也持此立場(chǎng)。

但當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟后不停止執(zhí)行的原則并非毫無(wú)爭(zhēng)議。各國(guó)對(duì)此的處理方式不盡相同，停止執(zhí)行和不停止執(zhí)行代表的也是兩種完全不同的立場(chǎng)。

以德國(guó)為代表的典型做法是“起訴停止執(zhí)行”，即原則上只要當(dāng)事人訴請(qǐng)行政救濟(jì)，起訴就會(huì)發(fā)生使行政行為停止執(zhí)行的效力。即使行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有特別需要必須要對(duì)行政行為予以即時(shí)強(qiáng)制，也須提出特殊理由。而針對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的理由，原告還可經(jīng)由一種急速程序申請(qǐng)法院審查其合法性。這樣做的目的是為了避免違法的行政決定執(zhí)行后給當(dāng)事人造成難以補(bǔ)救的損失，也避免法院在完成對(duì)行政決定的審查前，行政機(jī)關(guān)就通過(guò)擅自執(zhí)行而造成事實(shí)完結(jié)的后果。在此，個(gè)人權(quán)利保障的有效性明顯被置于立即執(zhí)行所欲維護(hù)的公共利益之上。

與德國(guó)不同，我國(guó)自1989年的《行政訴訟法》頒布至今都一直延續(xù)“起訴不停止執(zhí)行”的立場(chǎng)，盡管《行政訴訟法》在2014年修訂后增加了“停止執(zhí)行”的例外情形，但在當(dāng)事人更有效的私益保護(hù)和立即執(zhí)行的公益之間，后者顯然被賦予了更高權(quán)重。由此，即使當(dāng)事人對(duì)行政決定的適法性存有爭(zhēng)議而申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟，若行政機(jī)關(guān)自身有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，依舊可以在復(fù)議或訴訟期間強(qiáng)制執(zhí)行。

這種更傾向于公益維護(hù)的制度選擇當(dāng)然會(huì)造成權(quán)利保障不力的后果。典型的例如強(qiáng)制拆除案，如行政機(jī)關(guān)在訴訟期間已將其認(rèn)定的違章建筑強(qiáng)行拆除，即使當(dāng)事人事后拿到的是確認(rèn)拆除決定違法的勝訴判決書，也只能申請(qǐng)國(guó)家賠償而再無(wú)他法，正義此時(shí)雖未遲到但已基本無(wú)用。

二、《治安管理處罰法》中的行政拘留暫緩執(zhí)行規(guī)定

“復(fù)議或起訴不停止執(zhí)行”制度所產(chǎn)生的問(wèn)題在治安領(lǐng)域表現(xiàn)得更加明顯。因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)自始都有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在做出罰款或拘留決定后都可以立即執(zhí)行，這樣一來(lái)，即使當(dāng)事人在被拘留后提起行政訴訟，法院也無(wú)法再將違法的行政決定予以撤銷，而只能選擇確認(rèn)其違法。這種判決的效果當(dāng)然不好，因?yàn)槠涓緹o(wú)法徹底排除違法決定的法律效果，充其量也只是對(duì)當(dāng)事人物質(zhì)和精神損失的撫慰。

也正因如此，《治安管理處罰法》在《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的原則性規(guī)定之外，又規(guī)定了例外。根據(jù)該法第107條，“被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的，可以向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為暫緩執(zhí)行行政拘留不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)的，由被處罰人或者其近親屬提出擔(dān)保人或者按每日行政拘留二百元的標(biāo)準(zhǔn)交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執(zhí)行”，這一條說(shuō)的正是“行政拘留暫緩執(zhí)行”。

所謂“暫緩執(zhí)行”就是拘留決定可以暫時(shí)先不執(zhí)行。其欲避免的正是上文所說(shuō)的，如果拘留決定違法，公安機(jī)關(guān)又強(qiáng)制執(zhí)行而造成的事實(shí)完結(jié)和當(dāng)事人的權(quán)利受損的后果。據(jù)此，如果只是以《行政復(fù)議法》為據(jù)就認(rèn)為靜安分局的處理違法，顯然是忽視了《治安管理處罰法》中的特別規(guī)定。

“行政拘留暫緩執(zhí)行”條款是2005年《治安管理處罰法》出臺(tái)時(shí)修訂的條款，此前《治安管理處罰條例》規(guī)定的是，“對(duì)治安管理處罰提出申訴或者提起訴訟的，在申訴和訴訟期間原裁決繼續(xù)執(zhí)行。被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔(dān)保人或者按照規(guī)定交納保證金的，在申訴和訴訟期間，原裁決暫緩執(zhí)行”。

《治安管理處罰法》在“復(fù)議或起訴不停止執(zhí)行”原則外又規(guī)定行政拘留可暫緩執(zhí)行，首先是因?yàn)樾姓辛羯婕爱?dāng)事人的人身自由，可說(shuō)是所有處罰中最重的一類，其當(dāng)然也要受到相較其他權(quán)利更多的保障。此外，如果公安機(jī)關(guān)在做出拘留決定后立即執(zhí)行，被拘留人因?yàn)槿松碜杂墒芟?，即使想申?qǐng)復(fù)議或提起訴訟，其行使救濟(jì)權(quán)利也會(huì)相當(dāng)不便。從此意義上說(shuō)，“行政拘留的暫緩執(zhí)行”也可說(shuō)是對(duì)上文提及的“復(fù)議或訴訟不停止執(zhí)行”原則的糾偏，其與刑事訴訟中的取保候?qū)徱粯?，也都是法治文明和進(jìn)步的標(biāo)志。

三、行政拘留暫緩執(zhí)行為何那么難？

與《治安管理處罰條例》規(guī)定當(dāng)事人只要找到擔(dān)保人或交納保證金就可暫緩執(zhí)行拘留決定不同的是，《治安管理處罰法》對(duì)行政拘留暫緩執(zhí)行的適用進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，并非當(dāng)事人只要申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟就可暫緩，而是必須同時(shí)滿足四個(gè)要件：

其一，被拘留人已依法申請(qǐng)了復(fù)議或提起了訴訟；

其二，被拘留人向公安機(jī)關(guān)提出了暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)；

其三，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)被拘留人暫緩執(zhí)行行政拘留不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)；

其四，被拘留人或其近親屬提出了擔(dān)保人或繳納了保證金。

這就意味著，即使當(dāng)事人已訴請(qǐng)行政救濟(jì)或是向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)，公安機(jī)關(guān)仍舊有裁量空間可以繼續(xù)強(qiáng)制執(zhí)行。這也是為什么在實(shí)踐中此項(xiàng)條款鮮少被適用的原因之一。

除了在要件規(guī)定上相當(dāng)嚴(yán)苛外，公安機(jī)關(guān)的裁量空間還體現(xiàn)在如何理解“暫緩執(zhí)行不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)”上?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第198條列舉的不宜暫緩執(zhí)行行政拘留的情形包括：“（一）暫緩執(zhí)行行政拘留后可能逃跑的；（二）有其他違法犯罪嫌疑，正在被調(diào)查或者偵查的；（三）不宜暫緩執(zhí)行行政拘留的其他情形”。

從上述列舉來(lái)看，公安機(jī)關(guān)決定不暫緩執(zhí)行的空間相當(dāng)寬泛，只要其認(rèn)為被拘留人可能逃跑、干擾和阻礙證人作證、串供、毀滅、偽造證據(jù)或再次實(shí)施違法犯罪，都可做出不執(zhí)行暫緩執(zhí)行行政拘留的決定。與刑訴中司法機(jī)關(guān)“構(gòu)罪即捕、一押到底”的模式一樣，治安管理處罰中公安機(jī)關(guān)同樣傾向于“應(yīng)拘盡拘”，這也同樣成為此項(xiàng)條款較少適用的原因。

行政拘留決定暫緩執(zhí)行被很少適用的原因還在于，如果不是熟諳《治安管理處罰法》，幾乎很少有當(dāng)事人知曉在治安管理領(lǐng)域存在和刑訴中的取保候?qū)徱粯拥闹贫?，甚至我的刑法和刑訴同事在初看此案時(shí)，也同樣以為暫緩執(zhí)行是公安機(jī)關(guān)對(duì)思聰少爺開的特例。

而不知曉的直接原因又在于公安機(jī)關(guān)的不告知?！吨伟补芾硖幜P法》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》雖然規(guī)定了暫緩執(zhí)行拘留決定的實(shí)體和程序要件，卻未規(guī)定公安機(jī)關(guān)在做出拘留決定時(shí)有義務(wù)告知當(dāng)事人其可在申請(qǐng)暫緩執(zhí)行。《治安管理處罰法》規(guī)定的行政拘留處罰決定書必須包含的內(nèi)容，也只有“被處罰人的個(gè)人信息；違法事實(shí)和證據(jù)；處罰種類和依據(jù)；處罰的執(zhí)行方式和期限；當(dāng)事人不服處罰決定時(shí)的復(fù)議和訴訟途徑”。

因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)并不負(fù)擔(dān)權(quán)利告知義務(wù)，加之適用要件規(guī)定嚴(yán)苛，《治安管理處罰法》的“行政拘留暫緩執(zhí)行”雖然立意很好，但在實(shí)踐中幾乎淪為“沉睡”條款。平時(shí)被虛置幾乎無(wú)人知曉，在本案中卻突然被適用，這也是思聰案爆出后，公眾質(zhì)疑公安機(jī)關(guān)是否對(duì)王少爺網(wǎng)開一面的背景原因。

四、少拘慎拘同樣是治安管理處罰的目標(biāo)追求

思聰案爆出后，已有學(xué)者指出，本案適用暫緩執(zhí)行可能存在程序瑕疵問(wèn)題。因?yàn)楦鶕?jù)《治安管理處罰法》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，要完成行政拘留的暫緩執(zhí)行至少要經(jīng)過(guò)如下步驟：

首先，被拘留人向做出拘留決定的公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行申請(qǐng)，在其提出暫緩執(zhí)行申請(qǐng)前，被拘留人也已就拘留決定申請(qǐng)了復(fù)議或訴訟；

其次，公安機(jī)關(guān)對(duì)被拘留人暫緩執(zhí)行行政拘留的社會(huì)危險(xiǎn)進(jìn)行審查，并在認(rèn)為暫緩執(zhí)行不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)后，告知被拘留人提出擔(dān)保人或者交納保證金；

再次，在被處罰人或其近親屬提出擔(dān)保人后，公安機(jī)關(guān)還要對(duì)擔(dān)保人是否符合法定條件進(jìn)行審核，并要求被拘留人足額交納保證金；

最后，在滿足了上述所有條件后，公安機(jī)關(guān)制作暫緩執(zhí)行行政拘留決定書并送達(dá)被拘留人。

上述程序步驟要全部完成，所花費(fèi)的時(shí)間應(yīng)該不少。在警情通報(bào)中，王某某及其友人1月11日凌晨打人，警方在12日就已對(duì)其做出暫緩執(zhí)行行政拘留的決定，給出的理由也只是，其已申請(qǐng)行政復(fù)議所以暫緩執(zhí)行拘留決定，而非公安機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)，認(rèn)為暫緩執(zhí)行不致發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)。

但即使程序上存在一定瑕疵，目前也無(wú)充分證據(jù)證明，靜安分局對(duì)思聰公子暫緩執(zhí)行行政拘留決定是違法的——公安機(jī)關(guān)一貫應(yīng)拘盡拘，在本案中卻少見地適用暫緩執(zhí)行，的確會(huì)有雙標(biāo)之嫌，但既然法律已明確規(guī)定被拘留人有此項(xiàng)權(quán)利，就同樣不能因?yàn)樗矸萏厥饣虻匚伙@貴就剝奪其應(yīng)有的權(quán)利。靜安分局的此次處理提醒我們，《治安管理處罰法》中存在保障被拘留人合法權(quán)利的條款，此項(xiàng)長(zhǎng)期沉睡的條款今天可以適用于思聰公子，未來(lái)也應(yīng)適用于所有符合法定條件的被拘留人。

刑法學(xué)的同事常說(shuō)，少捕慎訴，囹圄空虛，是他們一直的追求。同為國(guó)家懲罰機(jī)制，行政拘留的目標(biāo)又何嘗不是“少拘慎拘”呢？既然已經(jīng)意識(shí)到“復(fù)議或起訴不停止執(zhí)行”給當(dāng)事人權(quán)利造成的損害，那就應(yīng)該盡可能地放寬行政拘留暫緩執(zhí)行的要件；盡可能地避免在拘留決定適法獲得澄清之前，立即就對(duì)當(dāng)事人執(zhí)行行政拘留從而造成無(wú)法挽回的損失；盡可能地在執(zhí)行拘留決定時(shí)以暫緩執(zhí)行而非以立即執(zhí)行為原則。

由此來(lái)看，靜安分局對(duì)思聰公子的此次處置或許會(huì)激活一項(xiàng)好的制度，使其不致再沉睡虛置。如果真是如此，這大概也是思聰公子在“娛樂(lè)圈紀(jì)委書記”之外，對(duì)推行法治所做的積極貢獻(xiàn)吧。農(nóng)歷新年將至，希望此案在公眾廣泛關(guān)注下能獲得妥當(dāng)處理，也希望本案?jìng)鬟f出的“少拘慎拘”立場(chǎng)能惠及所有的普通人。

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趙宏，系中國(guó)政法大學(xué)教授。法治中國(guó)，不在宏大的敘事，而在細(xì)節(jié)的雕琢。在“法治的細(xì)節(jié)”中，讓我們超越結(jié)果而明晰法治的脈絡(luò)。