文 | 唐大杰

（賽意企業(yè)研究所研究部主任，武漢大學(xué)法律和財(cái)稅研究中心客座研究員）

12月3日財(cái)政部公布《中華人民共和國消費(fèi)稅法征求意見稿》，把稅收法定的進(jìn)程進(jìn)一步推向高潮。2019年我國稅收立法駛?cè)肟燔嚨溃?月16日土地增值稅法公開征求意見，8月26日資源稅法正式頒布，11月28日增值稅法公開征求意見，12月3日消費(fèi)稅法公開征求意見。按照中央關(guān)于深化財(cái)政體制改革的要求，2020年前中國應(yīng)全面落實(shí)稅收法定原則。中國現(xiàn)行18個(gè)稅種已有一半完成立法任務(wù)，稅收法定快速推進(jìn)值得肯定。

稅收必須法定

我國的消費(fèi)稅自開征以來一直存在很多問題。一是消費(fèi)稅在一個(gè)稅種名下派生出16大類38種產(chǎn)品的子稅目，種類繁多，稅率不一，征收規(guī)則復(fù)雜。二是財(cái)政部任意增加子稅目，任意調(diào)整稅率，被稱為“任性的權(quán)力”。三是許多征收標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過時(shí)，甚至是不符合當(dāng)前新時(shí)代社會(huì)發(fā)展的要求，應(yīng)該在稅制改革中清除。因此，本次消費(fèi)稅的立法，公眾對其改革的期待十分強(qiáng)烈。

按照現(xiàn)行的《消費(fèi)稅條例》規(guī)定，國務(wù)院的職能部門（財(cái)政部）無須獲得全國人大批準(zhǔn)即可隨意向某類產(chǎn)品開征消費(fèi)稅。2015年1月26日財(cái)政部下發(fā)行政通知，對電池和涂料開征消費(fèi)稅。理由是此兩類產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)過程造成污染，征稅是為了抑制生產(chǎn)和消費(fèi)。實(shí)際上，幾乎所有的有形產(chǎn)品生產(chǎn)過程都產(chǎn)生污染，制藥、化工、造紙、紡織等行業(yè)尤甚。決策者有沒有科學(xué)論證過為什么只對電池和涂料開征消費(fèi)稅？而為什么稅率是4%呢？

在這次立法中，可能僅僅是為了達(dá)到征收環(huán)節(jié)下移的要求，《征求意見稿》中增加了一個(gè)子稅目“豪華汽車”，并將其征收環(huán)節(jié)設(shè)置到了零售環(huán)節(jié)。政策制定部門的隨意性可見一斑。而最著名的一件事，就是2014年底到2015年初的45天內(nèi)，財(cái)政部三次上調(diào)成品油消費(fèi)稅的“任性”行為（詳見拙文《抑制消費(fèi)升級的消費(fèi)稅，應(yīng)及早立法規(guī)范》）。

此次消費(fèi)稅加速立法，符合公眾對稅收法定、約束財(cái)政擴(kuò)張的期待。遺憾的是，這次國務(wù)院職能部門（財(cái)政部）仍然握有稅收調(diào)整的大權(quán)?！墩髑笠庖姼濉吩O(shè)置了對國務(wù)院的授權(quán)條款：“第二十條 國務(wù)院可以實(shí)施消費(fèi)稅改革試點(diǎn)，調(diào)整消費(fèi)稅的稅目、稅率和征收環(huán)節(jié)，試點(diǎn)方案報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”據(jù)此，消費(fèi)稅的實(shí)際調(diào)整權(quán)力還在國務(wù)院職能部門。

按照稅收法定原則，2015年修訂的《立法法》第八條第六款規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律:（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。稅收法定的基本要求就是由全國人大以立法形式確定稅收的基本要素，理應(yīng)包括稅率、征收對象、征收方式等等。如果政府認(rèn)為需要調(diào)整，全國人大完全可以及時(shí)處理政府提交的議案。全國人大常委會(huì)每兩個(gè)月開一次會(huì)議，完全有時(shí)間處理稅收的調(diào)整方案。不得不說，此征求意見稿第二十條存在部門利益法制化的現(xiàn)象。

黨的十八屆三中全會(huì)決議中對立法工作做出總體要求：完善中國特色社會(huì)主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化。次年的十八屆四中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，指出法治建設(shè)存在的問題：“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出?！惫P者認(rèn)為《征求意見稿》第二十條應(yīng)該改為：“國務(wù)院可以實(shí)施消費(fèi)稅改革，調(diào)整消費(fèi)稅的稅目、稅率和征收環(huán)節(jié)，方案報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！毕M(fèi)稅改革，稅收要素調(diào)整必須由全國人大決定，這一點(diǎn)不容置疑！

取消不合理稅負(fù)

消費(fèi)稅以特定商品為征稅對象，以抑制該商品生產(chǎn)和消費(fèi)的負(fù)外部性為目的，其中包括兩類：一是抑制有害消費(fèi)，如對煙草征稅就是希望能抑制煙草消費(fèi)，減少煙草對人體的傷害；二是抑制奢侈消費(fèi)和鋪張浪費(fèi)，如高爾夫球和球具的消費(fèi)稅，決策者認(rèn)為高爾夫是一種奢侈性消費(fèi)，應(yīng)予抑制。時(shí)代在發(fā)展，消費(fèi)者的消費(fèi)能力和觀念都在發(fā)生變化，抑制諸如高檔化妝品、貴重首飾、高爾夫、高檔手表等的“高端消費(fèi)”，實(shí)則是抑制公眾的消費(fèi)升級，抑制人民追求美好生活的愿望，是決策者一廂情愿的“強(qiáng)迫性關(guān)愛”。習(xí)近平主席在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！?018年9月20日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善促進(jìn)消費(fèi)體制機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)居民消費(fèi)潛力的若干意見》公布，要求“順應(yīng)居民消費(fèi)提質(zhì)轉(zhuǎn)型升級新趨勢，依靠改革創(chuàng)新破除體制機(jī)制障礙，實(shí)行鼓勵(lì)和引導(dǎo)居民消費(fèi)的政策......不斷滿足人民日益增長的美好生活需要?！毕M(fèi)稅改革應(yīng)緊跟國家的戰(zhàn)略意圖，為人民消費(fèi)升級清除制度障礙。

消費(fèi)稅征稅對象有十五類產(chǎn)品，其中“煙、酒、油、車”占了絕大部分。2018年“煙、酒、油、車”的消費(fèi)稅收入占總收入的98.85%，其它十類產(chǎn)品如高檔化妝品、貴重首飾、鞭炮焰火、高爾夫球和球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實(shí)木地板、電池、涂料等的消費(fèi)稅合計(jì)約120億元，僅占消費(fèi)稅總收入的1.15%，對財(cái)政收入的貢獻(xiàn)可以忽略不計(jì)。根據(jù)公共政策成本效益分析的基本原則測算一下，此十項(xiàng)稅收的征管成本應(yīng)包含稅務(wù)部門對此稅種設(shè)立的征管機(jī)構(gòu)、征管人員，配套的執(zhí)法組織等等的運(yùn)行成本，還包括納稅企業(yè)的納稅成本，最后還要考慮征納雙方產(chǎn)生爭議造成的社會(huì)成本。有理由相信，此十項(xiàng)消費(fèi)稅帶來的總體征管成本與其收入相差不會(huì)太大，也就是說，這樣的稅收于政府收入無益，于社會(huì)總體利益是得不償失的。立法者應(yīng)考慮將上述十項(xiàng)消費(fèi)稅取消。

消費(fèi)稅應(yīng)該立法限定其用途

消費(fèi)稅的每一項(xiàng)子稅目都有明確的征收目的。煙草消費(fèi)稅就是為了抑制煙草生產(chǎn)和消費(fèi)，保護(hù)人民身體健康。對木制一次性筷子征稅，就是為了抑制公眾使用，保護(hù)環(huán)境。我國的稅收立法一般都沒有立法目的條款，由于消費(fèi)稅開征都有其特殊目的，筆者建議在立法中加入對該項(xiàng)稅收收入使用情況的要求，比如煙草消費(fèi)稅的收入應(yīng)該用于限制吸煙的政策推廣、補(bǔ)貼醫(yī)療支出等等。如有可能，還應(yīng)要求財(cái)政部門向人大匯報(bào)預(yù)決算時(shí)，對支出情況、征稅效果作出專項(xiàng)說明。

稅制改革應(yīng)以減輕社會(huì)稅收負(fù)擔(dān)為基本訴求，平衡政府財(cái)政收入與征納成本后，考量政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人的得失，以社會(huì)利益最大化為依歸。

本次消費(fèi)稅立法幾乎完全平移了《條例》，沒有體現(xiàn)出對消費(fèi)稅改革的意圖，如果立法通過，不會(huì)改變消費(fèi)稅的征納現(xiàn)狀、沒有改變央地間稅收分配關(guān)系、沒有改變消費(fèi)調(diào)控的政策意圖。即便如此，這一輪稅收立法旨在彌補(bǔ)財(cái)稅體制的制度缺陷，我們不期待立法過程中解決所有問題，只要我們走在依法治國這條路上，再多的問題都能解決，國家治理體系和能力的現(xiàn)代化就不再是空談。

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