原標(biāo)題：為什么有這么多“首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家”？

經(jīng)濟(jì)學(xué)家不是天降奇兵，沒(méi)有扭轉(zhuǎn)乾坤的能力。

許多國(guó)家都為自然科學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家在政府設(shè)置要職，而其他社會(huì)科學(xué)家卻沒(méi)有得到這種待遇，比如沒(méi)有政府設(shè)置首席人類(lèi)學(xué)家職位。為什么經(jīng)濟(jì)學(xué)家得以在政策制定過(guò)程中處于中心地位，這種中心地位是否合理？本文選摘自《齒輪與怪物：數(shù)字時(shí)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的新議程》。

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政策經(jīng)濟(jì)學(xué)其實(shí)是一項(xiàng)說(shuō)服活動(dòng)

我在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的工作始于英國(guó)財(cái)政部。現(xiàn)在，英國(guó)政府部門(mén)總共有幾千名經(jīng)濟(jì)師，包括白廳各部門(mén)、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)、英國(guó)央行及各金融監(jiān)管單位、地方政府及相關(guān)單位。

政府經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工作內(nèi)容各不相同，不過(guò)在一項(xiàng)針對(duì)英國(guó)政府經(jīng)濟(jì)服務(wù)處（Government Economic Service，簡(jiǎn)稱(chēng) GES ）所做的調(diào)查中，該部門(mén)成員將自己的工作內(nèi)容進(jìn)行了分類(lèi)，結(jié)果顯示，絕大多數(shù)人表示自己工作的最主要任務(wù)是與非專(zhuān)業(yè)人員就技術(shù)性的經(jīng)濟(jì)分析結(jié)果進(jìn)行溝通，包括本部門(mén)內(nèi)非經(jīng)濟(jì)專(zhuān)業(yè)的同僚及政府官員(Portes, 2012)。這樣的溝通能夠直接影響公共討論，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)智庫(kù)和學(xué)界的主要作用之一，智庫(kù)中成百上千的經(jīng)濟(jì)師每天的工作就是圍著公共政策轉(zhuǎn)，學(xué)者在做科研時(shí)也會(huì)被項(xiàng)目出資人要求說(shuō)明和證明項(xiàng)目研究能夠?qū)φ弋a(chǎn)生多大影響。

這些都清楚表明，政策經(jīng)濟(jì)學(xué)其實(shí)是一項(xiàng)說(shuō)服活動(dòng)。

我在前文就有指出，今天學(xué)界的經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策制定時(shí)采用的經(jīng)濟(jì)學(xué)之間有誤差。雖然現(xiàn)在的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)研究已經(jīng)逐漸擺脫了20世紀(jì)80年代自由市場(chǎng)的理性預(yù)期假設(shè)，但是政府使用的政策經(jīng)濟(jì)學(xué)卻沒(méi)有跟上。

這種滯后無(wú)法避免，凱恩斯那句曾被引用過(guò)無(wú)數(shù)次的名言，就向世人警告過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀念在過(guò)了保質(zhì)期后可能造成的長(zhǎng)期影響：“監(jiān)管機(jī)構(gòu)里的瘋子聽(tīng)見(jiàn)空氣中傳來(lái)一些聲音， 于是伸手抓來(lái)一些好多年前生產(chǎn)的學(xué)術(shù)糟粕，跟自己的瘋癲一同醞釀發(fā)酵?！边@種表述或許帶有夸張的成分，不過(guò)我們確實(shí)不能期望學(xué)術(shù)圈之外的人能在完成本職工作的同時(shí)， 還能跟上學(xué)界的腳步。

不過(guò)，我想再提出兩點(diǎn)。第一點(diǎn)是政策經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心悖論。分析政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)缀鯚o(wú)一例外站在一個(gè)客觀全能、無(wú)所不知的局外人角度，旨在將社會(huì)福利最大化；然而當(dāng)我們通過(guò)制定公共政策將經(jīng)濟(jì)學(xué)家放入現(xiàn)實(shí)中，他就無(wú)可避免地站在了自己建立的模型中。經(jīng)濟(jì)學(xué)家不是天降奇兵，沒(méi)有扭轉(zhuǎn)乾坤的能力。政策必須通過(guò)政策制定者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家才能實(shí)施，實(shí)施過(guò)程也充滿困難，除了可能出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，還有可能出現(xiàn)眾所周知的“政府失靈”。

許多文章都探討過(guò)政策失敗的例子，比如巨額投入打造的IT系統(tǒng)形同虛設(shè)、重大項(xiàng)目超出預(yù)算幾十億美元，這些政策不僅行之無(wú)效，甚至還會(huì)適得其反。其中有一個(gè)例子非常能說(shuō)明問(wèn)題：2009年，美國(guó)為了提振困境中的汽車(chē)工業(yè)，出臺(tái)了舊車(chē)換現(xiàn)金計(jì)劃(Cash for Clunkers)，具體內(nèi)容是人們可以用舊車(chē) 換一筆錢(qián)，然后把錢(qián)用來(lái)購(gòu)買(mǎi)新車(chē)，既保護(hù)環(huán)境，也保護(hù)了通用汽車(chē)公司。但結(jié)果是汽車(chē)工業(yè)的利潤(rùn)不升反降。原因是政策分析時(shí)沒(méi)有考慮到在現(xiàn)金吃緊的情況，人們更愿意拿補(bǔ)助款去換一輛馬達(dá)小、油耗低的車(chē)。

對(duì)于政策實(shí)施過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，包括人們可能會(huì)對(duì)政策作出哪些行為反應(yīng)，經(jīng)濟(jì)政策分析師幾乎是充耳不聞。政策分析不只需要考慮市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，也應(yīng)該充分考慮政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)。

第二點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的廣義互動(dòng)。在某一層面上，政治壓力常常使得經(jīng)濟(jì)學(xué)家在惴惴不安時(shí)佯裝鎮(zhèn)定。同時(shí)，對(duì)那些能切實(shí)加強(qiáng)確定性、卻不好言說(shuō)的做法又過(guò)于謙虛謹(jǐn)慎。在更深的層面上，經(jīng)濟(jì)學(xué)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)與民主正當(dāng)性之間存在一種張力。希臘及意大利的金融危機(jī)，以及包括脫歐后的英國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家發(fā)生的金融危機(jī)，都進(jìn)一步凸顯了這種張力，民粹主義和專(zhuān)家政治就像是一山不能容二虎。

經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政策制定最根本的貢獻(xiàn)

現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)學(xué)家真的應(yīng)該開(kāi)始認(rèn)真思考政策經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題了。

首先需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政策制定具有根本性的作用。雖然這方面的優(yōu)勢(shì)不總是顯而易見(jiàn)，但確實(shí)是無(wú)處不在。不過(guò)我想明確一下，為什么經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)該位于公共政策制定的核心地位。

經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政策制定最根本的貢獻(xiàn)之一是“機(jī)會(huì)成本”這一概念。機(jī)會(huì)成本實(shí)質(zhì)上是一種物理意義，時(shí)間一去不復(fù)返，將資源投入某一項(xiàng)活動(dòng)就意味著不可能再把這些資源投入其他活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)就是研究不同選擇的學(xué)科。不過(guò)，機(jī)會(huì)成本在政治舞臺(tái)上很不受待見(jiàn)。選民想要魚(yú)與熊掌兼得，政客又吸納了這種想法。所以，政客或許不太喜歡經(jīng)濟(jì)學(xué)家，卻又離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)學(xué)家。

另一個(gè)貢獻(xiàn)是成本收益分析。英國(guó)有一套完整的運(yùn)作方法,將如何進(jìn)行成本收益分析寫(xiě)在一份執(zhí)行手冊(cè)中，叫作“綠皮書(shū)”(the Green Book)。在美國(guó)，里根推出了一套關(guān)于如何進(jìn)行成本收益分析的規(guī)則，還頒布了許多新的法律法規(guī)，不過(guò)特朗普對(duì)使用這些規(guī)則的意愿并不強(qiáng)。

成本收益分析要求對(duì)具體政策可能導(dǎo)致的所有結(jié)果進(jìn)行列舉及衡量，先將可衡量的項(xiàng)目轉(zhuǎn)化成貨幣形式，再權(quán)衡其成本與收益。這種分析方法給充滿假設(shè)的情景穿上了精確的外衣，雖然指導(dǎo)文件確定了這種方法，在實(shí)際工作中卻常常被忽視。這種方式將更多特權(quán)賦予了那些可以被直接測(cè)量、直接貨幣化的事物。包括我和豪斯曼在內(nèi)的許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都對(duì)成本收益分析的具體實(shí)施辦法提出過(guò)批評(píng)。不過(guò)，將不同決定所涉及的成本與收益明確、清晰地表示出來(lái)，并使用某些系統(tǒng)框架進(jìn)行評(píng)估，的確是更理想的做法。如果不能明確表示，必然出現(xiàn)含糊的判斷，就像我們?cè)谌粘Ｉ钪忻媾R的決定一樣。

政府經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯指出，對(duì)政策進(jìn)行成本收益分析時(shí)，必須將政策行為成本也納入考量。這也是他研究問(wèn)題的一部分。

很顯然，如果政府與企業(yè)進(jìn)行同樣的活動(dòng)，政府擁有的權(quán)力也許能讓其以更低成本進(jìn)行活動(dòng)……但是政府這臺(tái)行政機(jī)器本身的運(yùn)作并不是零成本行為，有時(shí)還會(huì)涉及相當(dāng)高昂的成本。除此之外，我們也沒(méi)有理由相信，由一個(gè)容易犯錯(cuò)的行政部門(mén)在沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)性檢查下制定的限制性……法規(guī)，一定就能夠提高經(jīng)濟(jì) 體系的運(yùn)行效率。

科斯還寫(xiě)道：“所有的解決方案都有成本。”政策法規(guī)在解決一個(gè)問(wèn)題的同時(shí)有可能會(huì)造成其他問(wèn)題，在進(jìn)行評(píng)估時(shí)也要把這些可能造成的影響考慮在內(nèi)?？扑拐J(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)家習(xí)慣性地只負(fù)責(zé)解決具體情況下的具體問(wèn)題，不考慮該解決方法可能會(huì)改變其他行為，這才導(dǎo)致了許多“政府失靈”的現(xiàn)象。

他還描述了一種“松散的思維”，其原因是未能將一個(gè)特定的行動(dòng)方案與一個(gè)明確的替代方案進(jìn)行比較一通常是維持現(xiàn)狀或什么都不做的選擇。

我在白廳決策部門(mén)先后擔(dān)任過(guò)政府經(jīng)濟(jì)師、各政策委員會(huì)及監(jiān)管單位成員，這些工作經(jīng)驗(yàn)讓我看到，決策部門(mén)的初衷總是好的，但往往因?yàn)橐陨显驅(qū)е聸Q策結(jié)果不盡如人意。即便如此，還是需要一個(gè)系統(tǒng)性的框架列明每個(gè)決定的利弊，同時(shí)分清哪些利弊有證據(jù)支撐，哪些涉及價(jià)值判斷。

以上提及的兩種概念，即行動(dòng)方案的機(jī)會(huì)成本以及需要系統(tǒng)性權(quán)衡利弊，足以說(shuō)明為什么經(jīng)濟(jì)學(xué)能在政府享有特權(quán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)使得政策選擇變成一門(mén)學(xué)科，然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于政策分析的獨(dú)特貢獻(xiàn)絕不止這些基本概念。而且，由于數(shù)據(jù)可得性增加、計(jì)算機(jī)功能日益提升、分析數(shù)據(jù)的方法越來(lái)越完善，經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)還在不斷提升。應(yīng)用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)能夠給政策制定提供一個(gè)強(qiáng)有力的視角，觸及經(jīng)濟(jì)及社會(huì)政策的方方面面。

將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政策實(shí)踐的例子

在市場(chǎng)運(yùn)作中應(yīng)用經(jīng)濟(jì)分析的例子比比皆是。

交通經(jīng)濟(jì)學(xué)就常常被應(yīng)用在政策制定領(lǐng)域。丹尼爾?麥克法登(Daniel McFadden)發(fā)明了可以預(yù)測(cè)乘客需求的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，因此獲得了2000年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)，這種方法應(yīng)用在舊金山灣區(qū)公交系統(tǒng)(BART)，早已成為經(jīng)典案例(McFadden, 1974)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家還提出了道路定價(jià)機(jī)制和征收交通擁擠費(fèi)。早在共享出行出現(xiàn)以前，許多地方的出租車(chē)常常供不應(yīng)求，因?yàn)橐肽玫叫碌某鲎廛?chē)許可證(也叫車(chē)牌)非常困難。當(dāng)時(shí)出租車(chē)許可證是一種價(jià)值很高的資產(chǎn)，已經(jīng)持有許可證的人非常反對(duì)發(fā)放新的許可證，無(wú)論市場(chǎng)怎樣供不應(yīng)求。于是，對(duì)車(chē)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管勢(shì)在必行，否則出租車(chē)車(chē)主和司機(jī)就會(huì)收取高昂的壟斷性車(chē)費(fèi)。于是經(jīng)濟(jì)學(xué)家基于經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，提出了一個(gè)巧妙的解決辦法，也就是1997年的旨在提升都柏林出租車(chē)市場(chǎng)狀況的提議書(shū)，具體做法是向出租車(chē)許可證持有人發(fā)放第二張?jiān)S可證，并且允許他們將第二張?jiān)S可證出售。這樣，許可證持有人至少能得到一些短期補(bǔ)償，彌補(bǔ)他們因?yàn)樨?cái)產(chǎn)被稀釋而承受的損失。

其他以市場(chǎng)分析為基礎(chǔ)的政策領(lǐng)域還包括產(chǎn)業(yè)監(jiān)管和競(jìng)爭(zhēng)政策。在這些領(lǐng)域工作的經(jīng)濟(jì)學(xué)家比任何人都清楚，競(jìng)爭(zhēng)性“自由”市場(chǎng)假說(shuō)和理性選擇假說(shuō)不可能成立，于是他們?cè)诠ぷ髦薪梃b了多年來(lái)分析偏離競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)，以及應(yīng)用于消費(fèi)者選擇的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究文獻(xiàn)，這個(gè)領(lǐng)域的研究相對(duì)較新，且數(shù)量還在不斷增加。那么，競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為什么越來(lái)越重視行為經(jīng)濟(jì)學(xué)？魯弗斯?波洛克舉了一個(gè)絕妙的例子來(lái)解釋原因。他研究了為什么英國(guó)在2003年放寬目錄查詢(xún)管制后并沒(méi)有達(dá)成鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的目的。

這些事件的結(jié)果表明，在公共領(lǐng)域、競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)及產(chǎn)業(yè)監(jiān)管等部門(mén)工作的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，對(duì)行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果更加如饑似渴。

這方面的例子數(shù)不勝數(shù)。2000年，聰明的經(jīng)濟(jì)學(xué)家設(shè)計(jì)實(shí)施了一項(xiàng)3G頻譜權(quán)競(jìng)標(biāo)，為英國(guó)政府獲得225億英鎊收入，占當(dāng)年 GDP 總量的 2.5% ；美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì) (US Federal Communications Commission) 從20世紀(jì)90年代中起開(kāi)始進(jìn)行頻譜招標(biāo)，獲得了數(shù)百億美元的收入；在教育、醫(yī)療、服務(wù)、住房、養(yǎng)老金等各個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析也是行業(yè)監(jiān)管部門(mén)、智庫(kù)及學(xué)界制定公共政策必不可少的日常工作。

應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法正在不斷改善，原因包括新的數(shù)據(jù)更易取得、隨機(jī)控制實(shí)驗(yàn)等方法創(chuàng)新（這種方法最早用來(lái)評(píng)估在發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行的援助項(xiàng)目，現(xiàn)在正越來(lái)越廣泛地運(yùn)用于評(píng)估西方國(guó)家的國(guó)內(nèi)政策），以及經(jīng)濟(jì)計(jì)量方法不斷提高。

相較之下, 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)測(cè)及政府預(yù)算解讀等更受大眾關(guān)注的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，只是應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的冰山一角，而這個(gè)“冰山”每天還在積累和擴(kuò)大。這個(gè)領(lǐng)域的工作不斷完善公共政策制定過(guò)程，通過(guò)實(shí)證研究分析政策可能引起的效果，將政策制定與實(shí)證研究穩(wěn)穩(wěn)地結(jié)合在一起。

不過(guò)，基于實(shí)證研究的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)不斷壯大，這必然會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。當(dāng)證據(jù)與信念沖突時(shí)，證據(jù)不一定能勝出。這里面有一部分政治原因。正如凱恩斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“政府最不愿意看到的情況就是信息過(guò)多，這會(huì)使得決策過(guò)程變得更為困難和復(fù)雜。”另一部分原因在于社會(huì)科學(xué)的性質(zhì)，當(dāng)研究對(duì)象就是人類(lèi)自身時(shí)，研究是否真的能做到中立客觀。

《齒輪與怪物：數(shù)字時(shí)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的新議程》

作者：黛安·科伊爾（Diane Coyle）

譯者：田恬

出版社：中譯出版社

文｜黛安·科伊爾

編輯｜喻舟

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