每年全國兩會(huì)，來自全國各地的人大代表和政協(xié)委員相聚北京，代表全國人民參政議政。兩會(huì)已經(jīng)成為中國發(fā)展的“指南針”和中國走勢的“風(fēng)向標(biāo)”，也是世界了解中國的窗口。全國兩會(huì)之所以愈發(fā)具有預(yù)判中國甚至世界發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)意義，很重要的一點(diǎn)得益于中國式民主的獨(dú)特制度優(yōu)勢。

　　李濟(jì)深最早建議：“兩會(huì)”同時(shí)召開

　　1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開，通過并公布了《中華人民共和國憲法》，全國人民代表大會(huì)成為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。一屆全國人大一次會(huì)議召開后3個(gè)月，全國政協(xié)二屆一次會(huì)議召開。這樣，在中國的政治架構(gòu)中，形成了人大和政協(xié)并行的局面，這是“兩會(huì)”形成的政治基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。

　　此后，一屆全國人大的歷次會(huì)議和政協(xié)第二屆全國委員會(huì)歷次會(huì)議也都在不同的時(shí)間段，按照各自的形式，分別籌備召開。

　　時(shí)任民革中央主席李濟(jì)深看到這種情況，認(rèn)為這樣的做法會(huì)導(dǎo)致兩次會(huì)議分別花費(fèi)很多時(shí)間、人力、財(cái)力、物力，既不利于工作開展，又增加了國家財(cái)政開支，因此他向毛澤東主席和周恩來總理建議，提出能否對兩個(gè)會(huì)議進(jìn)行改革，在時(shí)間上，建議同期舉行；在形式上，建議全體全國政協(xié)委員列席全國人民代表大會(huì)。李濟(jì)深當(dāng)時(shí)既是一屆全國人大常委會(huì)副委員長，又是政協(xié)二屆全國委員會(huì)副主席，全國人大和全國政協(xié)的全體會(huì)議都要參加，有著深刻的感受。

　　這一建議得到毛澤東和周恩來的肯定和采納。

　　50年代中期：人大政協(xié)在聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合視察上密切互動(dòng)

　　聯(lián)席會(huì)議是一屆全國人大常委會(huì)和全國政協(xié)二屆常委會(huì)會(huì)議合作的主要形式。這一階段，全國人大常委會(huì)、政協(xié)全國委員會(huì)常委會(huì)舉行了多次聯(lián)席會(huì)議。

　　1955年11月10日，一屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議和全國政協(xié)二屆常委會(huì)第八次會(huì)議舉行聯(lián)席會(huì)議，彭真副委員長作《全國人大常務(wù)委員會(huì)和政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于1955年秋收后視察工作的通知(草稿)》的說明。當(dāng)日由全國人大常委會(huì)和全國政協(xié)常委會(huì)聯(lián)合發(fā)出關(guān)于1955年會(huì)后組織全國政協(xié)委員和全國人大代表一起到各地視察農(nóng)村和城市的各項(xiàng)工作的通知。兩天后，一屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議和全國政協(xié)二屆常委會(huì)第九次會(huì)議再次聯(lián)合舉行擴(kuò)大會(huì)議，聽取關(guān)于1955年秋收后視察工作問題的報(bào)告，對視察工作作出具體部署。

　　從此，人大和政協(xié)在常委會(huì)層面的聯(lián)動(dòng)活動(dòng)日益增多，通過召開聯(lián)席會(huì)議形式討論通過一些“通知”或“決議”。例如，1956年10月舉行擴(kuò)大聯(lián)席會(huì)議，印度尼西亞共和國總統(tǒng)蘇加諾到會(huì)發(fā)表演說，劉少奇委員長、宋慶齡副委員長發(fā)表講話；1956年11月舉行聯(lián)席會(huì)議，討論1956年下半年視察工作，通過《關(guān)于寬大處理和安置城市殘余反革命分子的決定和關(guān)于對反革命分子的管制一律由人民法院判決的決定》；1957年9月舉行聯(lián)席會(huì)議，決定成立“中國人民慶祝偉大的十月社會(huì)主義革命40周年籌備委員會(huì)”，推舉劉少奇為主任委員；1957年10月舉行聯(lián)席會(huì)議，討論并基本同意《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》，并決定公布實(shí)施，征求人民意見；1958年8月、10月，全國人大常委會(huì)和政協(xié)全國委員會(huì)常委會(huì)舉行兩次聯(lián)席會(huì)議，一次是柬埔寨首相西哈努克應(yīng)邀在聯(lián)席會(huì)議上發(fā)表演講，另一次是聽取志愿軍司令員楊勇關(guān)于中國人民志愿軍抗美援朝的工作報(bào)告，并作出決議。

　　一屆全國人大成立后，很快就建立了代表視察制度。毛澤東對人大代表視察制度很是贊賞，提出加上全國政協(xié)委員共同視察的想法。早在1951年1月，毛澤東在同第二次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議與會(huì)代表的談話中指出：“民主人士到各地去視察，各地不要以此為累贅。讓他們?nèi)ヂ犅犧r(nóng)民的訴苦，看看農(nóng)民的歡喜。我們有什么缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，也可以讓他們看看，這是一件有益的事情。狀元三年一考，土改千載難逢，應(yīng)該歡迎他們?nèi)タ纯??！保▍⒁娎罹S漢《回憶與研究》，中共黨史出版社1986年版，第722頁）1955年10月，毛澤東在最高國務(wù)會(huì)議上提議，全國人民代表大會(huì)代表，政協(xié)全國委員會(huì)委員，省、市人民代表大會(huì)代表、政協(xié)委員，一起作一個(gè)月的視察。視察可以了解情況，可以聯(lián)系群眾，對立法、行政工作，法院、檢察院各方面的工作，都有好處。（《全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)大事記（1954-2014）》，中國民主法制出版社2014年版，第50頁）

　　根據(jù)毛澤東的提議，全國人大常委會(huì)和全國政協(xié)作出了《人大代表、政協(xié)委員關(guān)于1955年秋后視察工作的通知》，組織全國政協(xié)委員同全國人大代表一起到各地視察。從11月中旬開始到12月為止，進(jìn)行了一個(gè)多月的時(shí)間，全國人大代表和全國政協(xié)委員在全國各地視察。視察內(nèi)容有農(nóng)業(yè)合作化、糧食生產(chǎn)、糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、落后鄉(xiāng)的改造、工商業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、私營工商業(yè)的社會(huì)主義改造、街道工作和“肅反”工作等問題，政協(xié)委員還把各地有關(guān)知識分子的問題列為視察的重點(diǎn)。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，參加這次視察的全國人大代表351人，占代表總數(shù)的28.7%；政協(xié)全國委員會(huì)委員139人，占全國政協(xié)委員總數(shù)的26.2%。視察后寫出視察報(bào)告149份，提出意見、建議1000條。此后，全國人大常委會(huì)和政協(xié)全國委員會(huì)把組織人大代表、政協(xié)委員視察分別列入工作日程，每年安排春秋兩次視察活動(dòng)。

　　一屆全國人大和政協(xié)二屆全國委員會(huì)期間，兩個(gè)組織在常委會(huì)層面的聯(lián)動(dòng)比較頻繁，從內(nèi)容上看主要是圍繞人大代表政協(xié)委員聯(lián)合視察或一些共同的事務(wù)進(jìn)行討論審議。之所以能夠召開聯(lián)席會(huì)議，是與當(dāng)時(shí)人大和政協(xié)比較活躍分不開的。一屆全國人大常委會(huì)共舉行110次會(huì)議、全國政協(xié)二屆常委會(huì)共舉行54次會(huì)議。同時(shí)，全國人大常委會(huì)副委員長和全國政協(xié)副主席有交叉任職，比如宋慶齡、郭沫若、彭真、沈均儒、李維漢、陳叔通，既是全國人大常委會(huì)副委員長，又兼任全國政協(xié)副主席，工作上經(jīng)常有交叉。

　　另外，全國人大常委會(huì)委員和全國政協(xié)常委一起加上只有130人，比較容易組織。全國人大常委會(huì)和政協(xié)全國委員會(huì)常委會(huì)聯(lián)席會(huì)議以及人大代表、政協(xié)委員聯(lián)合視察制度，為兩會(huì)機(jī)制的形成創(chuàng)造了條件。

　　△1957年10月18日，全國人大常委會(huì)和全國政協(xié)常委會(huì)舉行聯(lián)席會(huì)議，討論1966年到1967年《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》。圖為中央書記處書記譚震林在會(huì)上作關(guān)于修改后的《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》的說明。

　　1959年4月：二屆全國人大一次會(huì)議和全國政協(xié)三屆一次會(huì)議首次同期召開

　　為了便于政協(xié)委員參與國事，根據(jù)毛澤東的提議，二屆全國人大一次會(huì)議和全國政協(xié)三屆一次會(huì)議同期召開。

　　1959年4月18日至28日，二屆全國人大一次會(huì)議在北京舉行，這是繼1954年一屆全國人大會(huì)議以來第一次換屆的人民代表大會(huì)。這是中華人民共和國歷史上一次重要的會(huì)議，它一方面標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度的發(fā)展，另一方面也充分說明我國政治制度和體制的進(jìn)一步完善。

　　當(dāng)年4月17日至29日，全國政協(xié)三屆一次會(huì)議在北京舉行，會(huì)議聽取了全國政協(xié)副主席李維漢作的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議第二屆全國委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》。根據(jù)會(huì)議議程，全體政協(xié)委員列席人大會(huì)議，聽取了國務(wù)院總理周恩來作的《政府工作報(bào)告》；國務(wù)院副總理李富春作的《關(guān)于1959年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃草案的報(bào)告》和國務(wù)院副總理李先念作的《關(guān)于1958年國家決算和1959年國家預(yù)算草案的報(bào)告》。

　　由此，揭開了全國政協(xié)會(huì)議與全國人民代表大會(huì)每年同時(shí)召開的序幕，逐漸形成了現(xiàn)今對我國政治生活具有重大影響的兩會(huì)格局。

　　之所以開幕時(shí)間差開一天，其中的一個(gè)原因是，周恩來當(dāng)時(shí)是全國政協(xié)主席，同時(shí)是國務(wù)院總理，他要出席并主持全國政協(xié)三屆一次會(huì)議開幕會(huì)，還要在第二天開幕的二屆全國人大一次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》。同時(shí)，二屆和三屆全國人大期間，部分全國人大常委會(huì)副委員長同時(shí)擔(dān)任全國政協(xié)副主席，兩個(gè)會(huì)議的全體會(huì)議錯(cuò)開安排，便于安排這部分副委員長的活動(dòng)。

　　對于這種兩會(huì)機(jī)制安排，周恩來在全國人大常委會(huì)和全國政協(xié)常委會(huì)聯(lián)席會(huì)議上指出：“兩個(gè)大會(huì)聯(lián)合起來開會(huì)是一個(gè)新形式。但要說明，這個(gè)會(huì)是又聯(lián)合，又有區(qū)別。主要議程是合著的，但人大要實(shí)行它的權(quán)力，這些權(quán)力政協(xié)是沒有的，但是多吸收意見，歸入決議中去，可以集思廣益把工作做得更好。人大、政協(xié)兩會(huì)會(huì)有不同之處，權(quán)力上有分別，但應(yīng)該說兩會(huì)只有權(quán)力之分，無高低之別。不只是人大的報(bào)告政協(xié)可以聽，政協(xié)有好報(bào)告人大也可以聽?！保ā吨袊嗣裾螀f(xié)商會(huì)議資料選集》，全國政協(xié)秘書處編印，1962年，第18-19頁）

　　李維漢也指出：在我國的具體歷史和現(xiàn)實(shí)條件下，正確認(rèn)識政協(xié)和人大之間的區(qū)別，充分發(fā)揮和運(yùn)用二者的不同職能，對于發(fā)展我國的人民民主和建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)，都是有益的和必要的。

　　實(shí)踐證明，政協(xié)委員列席人大會(huì)議，聽取政府工作報(bào)告、國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃草案、國家財(cái)政年度決算、年度預(yù)算，以及國家重大事項(xiàng)等報(bào)告，為國家大政方針的制定和實(shí)施獻(xiàn)計(jì)出力，是充分發(fā)揮政協(xié)作用的一種重要渠道。

　　從1959年4月到1963年12月，二屆全國人大與政協(xié)三屆全國委員會(huì)分別召開4次會(huì)議，全國人大和全國政協(xié)相對應(yīng)的每一次會(huì)議都在同一時(shí)間段召開，全國政協(xié)委員列席全國人大會(huì)議。1960年3月29日上午10時(shí)，周恩來在全國政協(xié)三屆二次會(huì)議開幕會(huì)上特別宣布，這次會(huì)議與二屆全國人大二次會(huì)議同時(shí)進(jìn)行。

　　這一時(shí)期的全國政協(xié)會(huì)議早于全國人大會(huì)議半天或者1天或者4天開幕，晚于全國人大會(huì)議的半天或者2天結(jié)束。另外，1959年9月24日隨著人民大會(huì)堂落成，1960年3月30日下午，二屆全國人大二次會(huì)議首次在人民大會(huì)堂隆重召開。從此，全國人大與全國政協(xié)的全體會(huì)議地點(diǎn)一直定在了人民大會(huì)堂。

　　三屆全國人大和政協(xié)四屆全國委員會(huì)只在1964年12月到1965年1月分別召開了1次全體會(huì)議。全國政協(xié)四屆一次會(huì)議早于三屆全國人大一次會(huì)議1天半開幕，晚于1天閉幕。

　　1966年“文化大革命”開始不久，決定三屆全國人大二次會(huì)議與全國政協(xié)四屆二次會(huì)議不定期延期舉行?！拔幕蟾锩睍r(shí)期，僅1975年1月召開過四屆全國人大第一次會(huì)議。這時(shí)，沒有產(chǎn)生新一屆政協(xié)全國委員會(huì)，自然也就沒有全國政協(xié)委員列席全國人大會(huì)議，兩會(huì)聯(lián)席隨之中斷。

　　八二憲法：推進(jìn)兩會(huì)制度化、程序化

　　1978年2月底至3月初，全國政協(xié)五屆一次會(huì)議在北京舉行，出席這次會(huì)議的政協(xié)委員同時(shí)列席了五屆全國人大一次會(huì)議。從此，政協(xié)委員列席人大會(huì)議的做法得以恢復(fù)。

　　2月28日，《人民日報(bào)》刊發(fā)文章《醉春風(fēng)·慶祝人大政協(xié)兩會(huì)同開》，第一次把全國人大會(huì)議和全國政協(xié)會(huì)議合稱為“兩會(huì)”。

　　五屆全國人大五次會(huì)議通過的1982年憲法正式確立了人大國家權(quán)力機(jī)關(guān)地位，同時(shí)第一次以根本大法的形式明確了政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用，使人大和政協(xié)正式成為政治生活中持續(xù)存在、并發(fā)揮實(shí)際效能的政治組織。八二憲法推進(jìn)了兩會(huì)的制度化、程序化，推進(jìn)了兩會(huì)之間的互動(dòng)和聯(lián)系，促進(jìn)了兩會(huì)在我國政治生活中共同發(fā)揮作用。

　　全國兩會(huì)在3月召開的慣例，則始于1985年。此前，會(huì)議時(shí)間從年初，到年中，到年末，歷年均有不同。以五屆全國人大、政協(xié)會(huì)議為例，一次會(huì)議是在2月，二次會(huì)議在6月，三次會(huì)議在8月，四次和五次會(huì)議則安排在11月。1989年七屆全國人大二次會(huì)議通過全國人大議事規(guī)則，確定了全國人代會(huì)一般在每年一季度舉行。而召開的日期固定在3月5日，并不是法律的明確規(guī)定。

　　1998年召開的兩會(huì)，具有重要標(biāo)志性意義，自1998年起全國人大在3月5日開。這樣，兩會(huì)的召開日期進(jìn)一步制度化，會(huì)期一般是8至15天。2020年受新冠疫情影響，為貫徹落實(shí)黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作重大決策部署，持續(xù)做好疫情防控工作，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全，兩會(huì)亦往后推遲了2個(gè)月，這是自1998年后，全國兩會(huì)唯一一次推遲召開。

　　歷史不能割斷。正是以此為起點(diǎn)，改革開放后兩會(huì)機(jī)制的內(nèi)容和形式在不斷地豐富和提升。比如，兩會(huì)同期開會(huì)、政協(xié)委員列席人大全體會(huì)議、人大負(fù)責(zé)人列席政協(xié)全體會(huì)議的開幕式和閉幕式、會(huì)議日程安排上的協(xié)作等內(nèi)容，以及人大代表和政協(xié)委員的培訓(xùn)，日益增加的人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系人民群眾的渠道等等，兩會(huì)機(jī)制在我國民主政治制度化進(jìn)程中發(fā)揮著獨(dú)特作用。

　　每年春天，越來越多的人關(guān)注兩會(huì)，兩會(huì)已經(jīng)成為中國發(fā)展的“指南針”和中國走勢的“風(fēng)向標(biāo)”，也是世界了解中國的窗口。2021年12月4日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的民主》白皮書提出：“全國政協(xié)全體會(huì)議與全國人大會(huì)議每年同期召開，政協(xié)委員不僅要討論政協(xié)的問題，還要列席全國人大會(huì)議，參加對有關(guān)法律修改、‘一府兩院’工作報(bào)告等的討論，這樣的制度安排真正實(shí)現(xiàn)了讓人人起來負(fù)責(zé)、人人監(jiān)督政府工作，形成了具有中國特色的‘兩會(huì)’式民主?！?/p>

　　初心不改，行者無疆。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。隨著我國政治體制改革的推進(jìn)、社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，兩會(huì)機(jī)制將進(jìn)一步創(chuàng)新、發(fā)展和完善，中國式民主的探索與實(shí)踐也必將在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中書寫新的篇章。

　?。ū疚淖髡邽榧质≌f(xié)辦公廳副主任）

　　來源：《人民政協(xié)報(bào)》（2023年2月23日09版）

　　作者：徐高峰

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